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如何让PPP有效落地

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  在中国经济保持中低速增长、地方政府面临债务压力、政府基础设施建设资金缺口较大的情况下,如何既保证合理经济增速,又避免以传统的负债方式筹集资金?与社会资本合作推行PPP项目,成为一种务实的选择。然而,这一理应被各方乐见的模式,却广泛遭遇项目开工率低、落地难的尴尬。数据显示,目前我国PPP立案项目开工率还不足5%。是什么阻碍了PPP项目的落地实施?PPP项目的有效推动又需要政府和社会资本做好哪些准备?记者日前走访了贵州省,为PPP项目落地寻求答案。

  1 开工率为何不足5%?

  财政部政府和社会资本合作中心日前公布数据显示,截至今年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台,总投资约8.3万亿元。其中,新建项目 占投资总额的91%,而实际开工项目351个,不足总数的5%;处于项目识别阶段的PPP项目5542个,约占总数的78%。这些项目并不确定是否推行。

  PPP直译为公私伙伴关系,即公共私营合作制,是公共基础设施中的一种项目融资模式。该模式鼓励企业等社会资本与政府进行合作参与公共基础设施的建设,一经推出就引爆了地方政府的推广热情,纷纷争先推动PPP项目上马。

  然而,合作的愿望却在现实中“遇冷”,目前我国PPP立案项目开工率还不足5%。“为什么PPP雷声大、雨点小?很重要的一个原因在于PPP没有形 成一个长期稳定的投资回报机制。”国家发改委投资司副司长韩志锋告诉记者,PPP分为使用者付费项目、政府付费项目以及两者结合项目。付费方式不同,合作方式也不同。目前市场上更多关注政府付费方式,对使用者付费研究较少。“如果对付费方式的年限、价格等没有清晰的保证,企业就很难参与进来。尤其很多城市 基础设施的PPP项目投资大、回报期长,企业难免有顾虑”。

  2015年,山地面积占比达90%的贵州省率先在西部地区实现了“县县通高 速”,这主要得益于从2007年起贵州省在PPP上的成功实践。通过与中国交建、中国建筑、四川路桥等企业的合作,贵州“十二五”期间投入6100亿元,目前高速公路总里程达到5128公里,位居全国第8位。2015年的高速公路增量居全国首位。

  贵州省交通运输厅厅长王秉清告诉记者,目前在高速公路的PPP合作中,主要是大型国有企业,民营资本相对较少。“交通项目太大了,一个项目动辄就要几百亿元的投资,而回报率只有4%到8%,回报期限要几十年,民营资本没有这个实力,也不感兴趣。”王秉清说。

  PPP近几年风生水起,市场也鱼龙混杂。“有的地方政府不搞调查研究,忽视社会投资人的实力和业绩,看重企业许诺的投资额和回报率,这样的PPP合作往往是很难 成功的。”中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安表示,中国交建160多个PPP项目全部都是根据项目的不同情况量身定做的,是公司不断进行商业模式 创新的结晶。

  目前,PPP推广还存在着一定瓶颈。中国华融董事长赖小民指出,PPP项目领域分布失衡,绝大多数仍是基础设施建设项目,公共服务领域的项目比例相对较低。

  财政部财政科学研究院院长刘尚希认为,PPP的成功实践有赖于高度的契约精神和相关立法保障,过往的PPP失败案例经常表现为政企双方在面临纠纷和矛盾时,由于没有相关的法律可循,造成责任无法落实,结果只能一拍两散。

  2 成功的项目有哪些经验?

  “过去,传统的政府和企业的关系是两条线,桥归桥、路归路;PPP改变了原有的资源配置方式,将两者联系到一起,要实现资源共享,收益共享,风险共担,实质上是对创新社会治理方式提出的新挑战,需要双方有强烈的责任感和智慧来破解各种矛盾问题。”刘尚希指出。

  应该看到,PPP不是单纯的经济性合作,而是深深打上了社会性和公益性的烙印。

  小省要办大交通,贵州通过多种PPP合作方式将其变成了现实。到目前为止,PPP模式已经被贵州用在了29个项目上,10个项目已经建成。成功经验在哪里?“一是政府不该管的事,应该放手给企业来做;二是要给企业合理的收益,必须让企业有参与的积极性。”王秉清指出。

  在山区修高速,一缺大量的资金,二需要过硬的技术,具有资金和技术优势的中国交建集团成为贵州合作修路的首选。为了吸引企业进入,双方想方设法力求合作共赢。对于那些核心路段,政府将投资、建设、运营、管理、维护一条龙的环节全部交给企业,企业经营30年后再无偿归还给当地政府。“过去所有的环节都是分开招标,建设的只管建设,运营的只管运营,事后出现纠纷责任时很难追偿。现在全部由一家企业承担,一方面节省了建设成本,缩短了建设工期。更重要的是,企业 会自觉提升建设质量,因为他们还要经营30年呢!”贵州省交通厅总规划师邱祯国指出。

  对于那些地处偏远、效益不是特别好的路段,双方则商定,如果运营效果不理想,政府会通过补贴方式让企业得到合理的收益。对于那些贫困农村地区的公路,因为收益微薄,政府就全资兴建,只把维护的任务交给企业。

  “如果是30年前的高速公路,交运量较大,项目造价适中,仅通过收费就基本能够做到持平。但是今天这样的路已经几乎没有了,没有政府一定的补贴,企业是无法收回成本的。”赵喜安告诉记者。

“没有政府之手的支撑,社会资本缺乏投入到基础设施建设中的积极性。基础设施是公共资产,企业不能获利太多,但也不能无利可图。之所以创新了那么多种政企合作方式,就是为了实现双方的互利共赢。政府要勇于担当,有了让小利的胸怀才能换来后续发展的大利。”王秉清深有感触地说。

  过去高高在上的政府部门开始以服务企业的姿态投入社会治理。“项目的批审过程非常烦琐复杂,我们全部由政府来跑,为企业解除后顾之忧,让他们心无旁骛地进行项目建设。”邱祯国说。

  企业在PPP建设中也得到了新的历练。原本只有单一优势的企业也在PPP的合作过程中成长为具备投资、建设、经营等全产业链经营资质的市场主体,成为真正的区域经济发展的深度参与者和政府购买公共服务的优质提供者。

  刘尚希认为,PPP实际上扮演了推动国企市场化改革的角色,“PPP是个竞争非常充分的市场领域,通过PPP方式推进国企改革是一个很好的切入点,对整个国有资产管理体制的改革都将产生不可估量的影响”。

  3 多重风险如何化解?

  一个投资数百亿元、投资周期几十年的建设项目,其投资风险不言而喻。很多风险是不可预测的,对高速路来说,经济增速调整带来的车流量减少、高速收费标准的调整等,都会给运营带来很大的不确定性。

  “最大的风险还是来自日后的运营,如果车流量上不去,运营得不好,对政府和企业来说都是很大的压力。”王秉清说。

  刘尚希也表示,PPP从短期看没有问题,从长期看则要看交通先行能否带动整个地区经济发展的大循环。一般来说,平均每1亿元的高速公路投资可以拉动GDP增 长1.3亿元至1.5亿元。“PPP不是一劳永逸,真正能否实现对经济的拉动还取决于本地区发展模式、产业规划、投资环境等因素的持续优化。”刘尚希指出。

  在业内人士看来,PPP项目能否成功运作的关键因素是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。每一个PPP项目都面临一系列系统性风险 及临时性风险,加之政策变动和经济结构的调整,使得企业预测PPP项目的风险更加困难。对风险缺乏充分的认识、论证,风险管理经验的不足,合同中的责任不 清,都很容易使PPP项目陷入困境。

  刘尚希认为,PPP模式值得鼓励,但PPP模式的风险披露机制仍需要完善,盈利模式也需要透明,资金的退出机制也需要完善,这样才能降低包括央企在内的社会资本的风险,形成良性循环。

  今年的政府工作报告也提出,要“完善政府和社会资本合作模式”“充分激发社会资本参与热情”。

  PPP模式让传统模式下并不具备投资条件的项目成为可能。如何实现PPP的大范围成功推广?“一是政策层面要做好顶层设计,进一步健全法律体系,完善诚信履约机 制;二是在操作层面要建立政企平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、合理的退出机制;三要完善市场竞争环境和金融支持机制,使资本收益更加合理。”赵喜安建议。

  据韩志峰透露,国家发改委正在牵头推进PPP立法,目前已商定了立法的工作方案。PPP立法可以解决PPP模式目前无法可依的诸多问题,一旦立法之后或可扫清PPP发展的障碍。